成都公路经过“九五”期的跨越式发展，已实现高速公路出境、快速通道联接区县和农村公路联网。在公路建设大投入、大开发、大发展之际，我局通过深化养护机制改革，尝试市场化养护的新方式，努力提高公路管养水平，确保了路网的完好畅通，提升了公路整体形象。现将我市在培育养护市场方面的一些做法介绍如下：

　　一、成都公路现状及养护市场化的程度

　　目前，成都公路总里程为13374公里，公路密度为107.9公里/百平方公里，其中：高速公路202公里，一、二级公路1913公里。市区与二十个区(市)县已全部实现用二级以上公路连接，其中由高速公路连接的有12个。全市337个乡镇全部实现通水泥(沥青)路，全市4637个行政村全部实现通公路，有8个区县实现村村通水泥(沥青)路。

　　在公路建设快速发展的同时，我们积极探索市场化养护的新路子。目前，我市养护市场化的程度是：在养护方式上，全市干线公路养护全部实行“招标承包、合同管理、工程监理”， 非干线公路正朝着这方向逐步推广；在养护资金管理上，实行计量核定，合同支付；在养护市场主体培育方面，原成都总段及分段已改制为股份合作制企业，各区(市)县交通局都成立了各自的养护公司。我市市场化养护的模式初步建立，打破了按行政区域确定养护单位、按人头(或公里)下达养护资金的计划养护方式。

　　二、进行市场化养护的主要举措

　　成都公路养护走向市场化不是一蹴而就完成的，而是经历了互为联系、互为补充的三个发展阶段。

　　（一）、下放非干线公路。

　　在下放非干线公路前，成都公路养护总段不单是生产性单位，在负责713公里公路养护的同时，履行着部分行业管理的职能，当时仅管理人员就达200多人，与公路主管部门职能设置有交叉；同时随着公路快速发展，原有部分干线公路已逐渐丧失了继续作为干线公路的功能，然而又在各区县境内发挥着重要作用，但各区县却没有相应的管理权，鉴于以上情况，为减少公路交叉管理层次，做到事企分开，责权统一，我市在1996年将总段管养的387公里不具备干线功能的公路下放给各区(市)县管养，随路下放人员和养护资金。

　　非干线公路下放为市场化养护初步奠定了思想基础。非干线公路下放后，原成都总段管养里程仅为326公里，仅在职职工就有1200余人。

　　养护单位第一次感到了生存压力，为养护单位及早拓展生存空间，参与公路建设市场和第三产业竞争作好了思想准备。

　　非干线公路下放为市场化养护初步奠定了组织基础。随着非干线公路的下放，原总段公路管理职能逐渐被剥离，使其成为纯生产性的养护单位。公路管理的职能直接纳入公路主管部门，从而作为构成养护市场化主体的业主代表单位和养护实施单位初步形成，职责关系进一步明确。

　　（二）、推行合同化、招投标管理。

　　在计划养护模式下，公路主管部门按人头或按公里下达养护资金，实行行政指令型养护。而养护单位人员富余，管理效率不高，养护生产效率低下，致使养护资金投入与养护质量不相适应，养护实施主体双方缺乏有效的约束机制。 从1996年开始，我市开始尝试招标承包、合同管理的养护方式，具体做法是：将干线公路养护工作分为维护工程、维修工程、专项工程，对维护、维修工程，推行合同化管理。市交通局公路处作为业主代表，每年年初根据道路的使用功能、路面类型、路面宽度、交通流量、使用年限、维护维修的难易程度等因素，核定各条线路的维护、维修经费，确定维护、维修质量标准、养护内容，编制维护、维修招标书，实行邀请招标或公开招标，并聘请养护监理监督养护实施情况；对专项工程采取先内部市场，再逐步社会化的方式，实行全市养护单位范围内的公开招标。 合同化管理和公开招投标为养护市场化找到了途径，它的实施进一步强化了市场意识，按计划下达养路经费的方式，逐步转变为按合同计量支付方式，保证了专款专用，同时也使各养护单位意识到：良好的产品(即良好的路容路貌)是谋取收入和利润的前提。“等、靠、要”思想逐渐失去市场。使养护职工意识到：劳动力就是商品，只有付出劳动才能取得报酬。

　　合同化管理和公开招投标的实施，进一步培育了养护市场主体。使原养护单位与业主和业主代表的行政隶属关系转变为经济合同关系，管理与被管理的关系转变为合作伙伴关系，为养护市场化奠定了坚实的基础。

　　目前，合同化管理和公开招投标也在非干线公路养护中逐步推行。

　　（三）、转换、改革养护体制。

　　合同化管理的推行，初步理顺了养护实施主体间的管理关系。而养护单位内部机构臃肿、人员富余、管理方式落后等一系列问题并未得到解决，进行养护机制转换和改革，走企业化管理之路则养护单位内部生产关系的一次调整，是生产力的一次解放。

　　在改革方案上，有的放矢，分类实施。我市公路养护单位大体分为三类：第一类是近郊公路所，人员少，包袱轻，经济实力较强，管养里程虽短，但大多位于城郊结合部，管理难度大；第二类是远郊公路段(所)，人员多，管养里程长，路况差别大，养护投入相对较少，养人养路矛盾突出，实体较少，经济实体相对较弱；第三类是市交通局直属的管养干线公路的养护总段及各分段，建段时间长、摊子大、人员多、管养里程少，历史包袱沉重，但是，在市场经济条件下改革起步较早，专业人员众多，具有一定的市场开拓能力。鉴于以上情况，在养护机制改革上，我们不强行推广一个模式，不搞“一刀切”，选择了成都市公路养护总段、锦江区交通局公路所、都江堰市交通局三类具有不同代表性的单位进行改革试点工作。

　　原成都市公路养护总段通过成立股份合作公司进行机制改革。原成都总段是我局直属的全民所有制事业单位，改制前共有在职职工1123人，离退休职工1191人，总段下属五个分段，管养公路326公里，富余人员达797人，占70％。但总段从95年起逐步推行企业化管理，近几年不断组建公司、经济实体，已锻炼了一批经营型管理人才，公路建设市场开拓能力不断增强。由此，总段选择了走事改企的路子，并于2000年11月成功改制为股份合作制企业──成都华川公路建设有限公司。改制后，总段由事业单位转变为独立承担民事责任，自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的企业经济实体。在解决历史遗留问题上，我们的做法是：⑴为1191名离退休职工建立基本养老保险和基本医疗保险，并全部移交社会保障部门；⑵终止在职职工全民所有制事业人员身份，在为其建立社保关系的条件下，鼓励部分职工自愿同单位终止劳动关系；⑶把市级主管部门批准的职工安置费全部量化配置到职工个人，在自愿的原则下，职工可以作为资本投入公司形成股份，也可以享受公司的优惠安置政策同公司终止劳动关系；⑷对原总段直属的经济实体，在资产评估的基础上，转让、出售给职工实行“个体经营”，经营者和其员工终止同公司的劳动关系，自主走向市场。在改制过程中，市交通局按照有关政策为总段先后注入4358多万元资金作为改制成本，用于安置分流人员和为离退休和在职职工办理基本养老保险和医疗保险，保障了改制的顺利进行。锦江区交通局通过路段下放、成立养护实体、分流人员进行机制转换。

　　一是将养护路段、人员、经费一次性全部下放到乡，下放琉三路、石胜路、黉柏路共10公里，每公里配置一名养路工，每人一次性配拨经费4万元给乡政府，作为配置人员的补贴，每公里每年拨养护经费5000元，并每年递增5％；二是成立公路养护公司，公路所按每人平均5万元的标准配置股份，进入公司的人员必须与公路所解除一切关系，并自己出一部分资金参股；三是鼓励辞职。对自愿申请辞职者，按照《四川省专业技术人员和管理人员辞职管理暂行办法》，一次性给予安置补助，单位为辞职职工的养老统筹办至1999年底。

　　都江堰市交通局通过组建经济实体，改革养护方式进行机制转换。一是组建交通工程有限责任公司、公路养护建设有限责任公司、交通物资有限责任公司，安置分流养路职工191人，占在职职工85％以上。公司全面推行企业管理，从根本上将养护管理和养护生产分离开来；二是实行承包制养护方式。将养护生产全部划归公路养护建设有限责任公司，公司将163公里路段划分为10个养护合同段，取消道班，每个合同段实行内部公开招标承包，承包人在承包期间，自由选择职工，职工可自愿选择承包人，双向选择落岗者，作为待岗处理。局对承包路段进行养护考核，各项指标考核不合格者，取消承包资格。 养护单位通过改制，成立了自主经营、自负盈亏、具有独立民事责任的养护经济实体，为养护业主和养护单位进行市场化操作、经济契约化管理提供了组织保障。

　　至此，成都公路养护经历了非干线公路下放、合同化、招投标管理、养护机制转换和改革三个发展阶段后，初步建立了以计量支付和合同化、招投标管理为特征的市场化养护模式，打破了按行政区域确定养护单位、按人头(或公里)下达养护资金的计划养护方式，在此过程中，我们注意处理好了以下三方面的关系：一是注意处理好了改革与稳定的关系。改革在解放生产力的同时，也会带来阵痛，改革伊始，职工难免会有抵触情绪。我局在实施改革过程中，一方面做好思想发动工作，做到晓之以理，动之以情；另一方面妥善安置富余人员，做到改革无情，操作有情。市局按照国家有关政策，为总段改制注入1000多万元资金用于为退休和在职职工建立医疗和养老保险；同时采取循序渐进的改革方式，力求水到渠成。从96年改革开始，我们一直致力于思想观念转换，致力于养护市场主、客体培育等工作，摒弃置于死地而后生的“突发性”改革的做法。改革自始至终没有出现群众事件，没有给社会增加负担。二是注意处理好了扶持与自我发展的关系。推行市场化养护初始，养护单位由于历史上的原因，包袱重，市场竞争能力弱，需要“扶上马，送一程”，但支持并不是资金的直接投放，而是帮助其参与市场竞争来提高其闯荡市场的能力。我市在选择一些建设、养护项目的承包方时，在同等条件下，优先考虑系统内建设、养护单位。原成都养护总段自98年以来，年合同产值连续保持了亿元以上，在优质高效地完成10多项高速公路、大型桥梁施工的过程中，锻炼和造就了一支精干的工程建设队伍，技术经济实力，、装备水平得以快速提高，为进行企业化改革奠定了基础。 三是注意处理好了利润分配和资本积累的关系。推行市场化养护后，养护单位在搞好公路养护的同时，积极参与公路建设市场和第三产业发展，企业综合实力得到提高，企业有了可分配的利润，在我局的引导下，养护单位没有把创造的利润“分光、用光、吃光”，而是进行自有资金的积累，逐步把企业做大、做强。

　　 三、进行市场化养护取得的初步成效

　　第一、养护质量稳步提高。从1996－2000年，国省干线公路好路率分别为：70.6%、80％、81.8%、85.2%、86.9%；县道好路率分别为：76%、77.1%、79.1%、80.8%、82.3%，确保了路网的安全畅通，基本实现了公路的畅、洁、绿、美。在我市公路投资规模大幅增长的同时，通过高质量的养护，为我市公路走内涵式发展道路奠定了基础。

　　第二、思想观念得到更新。市场化养护增强了养护单位的市场开拓意识，遇到困难时，不找主管找业主，变依赖为主动寻找市场；市场化养护增强了养护单位的效益观念，意识到养护作业效率的提高是创造收益的前提；市场化养护增强了养护单位的竞争意识，意识到只有不断提高技术、经济实力，提高服务质量，才能在日趋激烈的市场竞争中争得一席之地。

　　第三，拓展工程建设取得初步成效，职工收入明显增加。推行市场化养护后，各养护单位在搞好公路养护的同时，以前所未有的开放思想各施所长，创建经济实体。总段成立股份合作制公司后，努力拓展公路建设市场，从98年开始合同产值连续突破亿元大关，同时进军服务行业，成立石象湖交通饭店；原城西分段则在交通标志、标牌业务方面有所突破，同时草堂交通饭店也经营得有声有色。

　　各单位在经历了改革的风雨，经历了闯荡市场的艰辛后，终于得到了市场的回报。2000年，原城东分段利用节假日承揽道路接口、厂区公路维修、龙泉乡山林道路油路修补及锦江公路所管养路段维修，共计完成产值53万元，实现利润9.5万余元，职工人均增收5千余元。2001年伊始，就在龙泉过境段工程中签订了一份50万元的工程合同；原新津分段从98年以来，给职工新增住房2800平方米，人均住房面积达到35平方米，职工收入每年递增1000余元；原都江堰分段利用创造的利润先后新建了筑路机修厂和机械化拌合场，购置了沥青摊铺机、小松装载机、五十铃标线车等机械设备，增强了市场竞争能力，新增固定资产280余万元，新建职工宿舍3000余平方米，职工年平均增收1700元。

　　四、对深化养护市场化改革的认识及下一步打算

　　（一）、对深化改革的认识。

　　在推进养护市场化改革方面，我们取得了一定成绩，但与完全市场化的要求还有一定距离，我们认识到：

　　———深化养护市场化改革是公路里程大幅度增长的要求。目前，成都公路总里程已从“八五”末的5342公里激增至13374公里，公路密度已从“八五”末的43公里/百平方公里激增至107.9公里/百平方公里，且继续呈现出持续发展之势。现有的系统内小市场化养护方式还不能根本解决养护总体成本急剧上升，养护效率低下问题，养护市场走向社会化是一种趋势。

　　———深化养护市场化改革是高等级公路发展的要求。目前，成都高速公路已从“八五”末的0公里增加到202公里，一、二级公路已从“八五”末的478公里增加到1913公里，高等级公路需要有高标准的管理运行体制，需要有专业化、机械化养护队伍，现有机械化养护水平不适应高等级公路的养护要求。

　　———深化养护市场化改革是公路建设投资主体多元化的要求。我市已初步建立多渠道公路建设融资途径，公路建设逐渐由单一的政府行为转化为社会行为和企业行为。目前，我市有收费公路21条，有收费路桥公司13个，各收费路桥公司是独立经营，具有独立法人资格的经济实体，养护资金自主承担。各收费路桥的养护按公司行为运作，采用承包制或招投标制。因此，公路投资主体的多元化要求继续深化公路养护市场化改革。

　　———深化养护市场化改革是与市场经济接轨的要求。在市场经济体制下，市场是配置养护资源的主要途径。原有养护体制在较为封闭的状态中进行，养护生产效率和资金使用效率较差，不适应市场化的要求。

　　（二）、下步打算：

　　1．成立养护市场中介机构，进一步规范养护市场。

　　随着养护市场体制的逐步完善，随着公路主管部门机构改革的不断深化，我们拟成立成都市公路养护协会，将有关养护市场的政策引导、法规管理、信息服务移交给成都市公路养护协会，其主要职责是：⑴ 受交通局委托，制定行规、行约，规范行业行为，建立行业自律机制，协调行业内部关系；⑵ 受交通局委托，承担养护市场规范、资信登记、资质审查和专业技术职务任职资格评审等工作；⑶ 参与公路养护行业发展战略研究，为政府制定行业发展规划提供建议。

　　2．对养护工程中的维护工程等不需要较高专业技术的工作，由养护协会面向社会组织养护。