摘要：论文回顾了我国公路管理体制的变迁过程，划分为：计划经济体制、事业性投资体制、道路收费制度和经营权转让和股份制四个主要阶段。在这个变化过程中，不断吸纳公路建设资金，缓解公路需求与公路供给不足的矛盾是公路政策发展的主线。因此，以现行的公路政策思路，为了解决公路中短期债务问题，公路政策有进一步加快经营权转让，推行投资主体多元化的趋势，在完成了路网建设以后，公路政策实现回归。

　　关键词：公路；管理体制

　　1、引言

　　本文讨论的公路包括：高速公路、1-4级公路，等外公路及其桥梁，它们构成我国公路网，是综合交通体系的基础，是国家重要的基础设施。我国公路基础差，等级低，里程短，长期成为国民经济发展的瓶颈。为了改变这种局面，促进公路快速发展，解决公路与国民经济需求之间的矛盾，中国公路管理体制经历了一系列变革，其中投融资体制改革为公路建设资金筹措起到了决定性作用。在我国经济不发达，财政投入有限的情况下，通过制度创新，吸纳大量公路建设资金，保证了公路近20多年来的大发展。公路管理体制变革成为分析促进公路发展的关键性因素之一。

　　2、中国公路管理体制演变过程

　　在20多年的改革过程中，公路投资管理体制可以分四个具有代表性的阶段，各个阶段的主要特征分别如下。

　　(1)计划经济体制

　　我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操纵全过程为特征的投资体制。公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划与修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其它公路的建设与管理权全部下放到地方，各省市地方政府由于财政限制，对公路的建设资金主要采取挤用公路养路费解决，还采用民工建勤、以工代赈等方法建设公路。

　　在计划经济体制下，公路建设投资体制体现了政府计划的特点。投资决策权高度集中在政府，尤其是地方政府手中，资金来源单纯依靠养路费。政府通过指令性计划和行政审批程序决定具体的每一个公路建设项目投资规模、投资结构等。投资主体和资金渠道单一。政府是惟一的投资主体，私人投资被完全排斥，公路建设被认为是事业性投资，无偿使用，不计成本与效益。由于是"大锅饭"体制，无论是项目发生决策失误或是具体项目的设计、施工发生失误，都无法明确直接责任者，没有投资责任约束。

　　这一时期，投资主要依靠国家投资，地方投资和自筹资金数量很少，由于观念上对基础设施重视不够，现实中国家财政资金不足，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。

　　(2)事业性投资体制

　　从1979年到1983年是中国经济管理体制改革的起步和试点阶段，国家对财政投资实行"拨改贷"，投资体制发生了重大的变化。从1980年，国家在交通运输部分项目中试行基本建设投资有偿占用制度，基本建设投资由原先的无偿拨款改为有偿贷款。

　　当时，交通能源基础产业成为经济发展的瓶颈产业，为了解决能源、交通发展滞后严重制约国家经济快速发展的问题，加快能源、交通建设，获得充足的资金。1983年，国家开征能源交通重点建设基金。各省也提高了公路养路费的征收标准，扩大了征收范围，使各省能从养路费中拿出更多资金用于公路建设。从此计划经济体制下传统的完全用行政手段分配资金的方法有了初步改变。1985年国务院批准征收汽车购置附加费，国产车按销价的10%征收，进口车按销价的15%征收，全部收入作为国家公路建设发展基金的资金来源，由交通部按国家规定统一安排使用。同时，各省(区、直辖市)政府也相继出台了征收客、货运附加费、公路建设基金等政策，形成了各种交通规费，进一步扩大了公路建设资金来源，该管理体制仍然是我国公路投资政策的基本制度。

　　事业型投资体制是市场经济条件下，公路作为政府提供的公共物品的投资模式，它与计划经济体制下的无偿拨付有了一定的差别，形成"以路养路"、"以路建路"公路发展模式，公路"两费一金"(养路费、汽车购置费和公路建设发展基金)的事业性收费体制围绕公路使用者展开，它是在"谁受益、谁付费"的原则下进行的，该原则以后逐步演变成为谁受益谁付费的公路投融资理念，这是思想观念上的重大突破。

　　(3)道路收费制度

　　我国实行公路收费制度源于公路建设资金严重匮乏、拓宽资金来源的迫切需要。建国后在很长时间内，国家对公路的投资比例很小，平均占国民生产总值的1%左右。我国实行以养路费为主的筹资体制以后，依靠公路系统内循环，筹集的资金增长缓慢。交通规费的增长主要依靠车辆增长，基本与公路里程无关，但是随着公路里程的增长，公路维护费用随之增加，用于新建、改扩建和道路养护的资金越来越紧张。

　　为了筹集公路建设资金，可以选择的渠道主要有：一是增加国家财政收入；二是提高规费；三是吸引新的资金来源。我国财政一直比较紧张，没有余力拿出资金来增加公路投资。提高规费是在原系统内筹集更多的资金，但是受到承受能力的限制。因此，吸引新的投资主体或者新的资金来源就成为必然出路。

　　广东首先进行了这方面的尝试。改革开放以来，广东省经济增长迅速，公路被星罗棋布的渡口截断，公路的网络优势与运输便捷的优势受到摆渡的制约，阻碍了商品流通，成为当时经济发展的瓶颈。广东省交通厅探索集资建桥的道路，借款修路成为当时首先选择的措施，1981年提出向外商借款1.5亿元建设广州至珠海公路上的四座大桥(3200米)；集资1亿元改造广州至深圳公路，为了使借款偿还有保障，采用收取车辆通行费的方式偿还借款。

　　此后，全国许多地方开始了收费公路的实践，1985年，交通部明确提出了"有水大家行船，有路大家走车"的口号，为了进一步提高地方政府对公路建设的积极性，进而实行了"谁建、谁用、谁受益"的政策。原本是为了调动地方政府投资经济性，为"收费还贷"、"收费获益"提供了思想准备。但是，既然政府投资可以获得相应受益，其他方的投资没有道理不可以获得相应受益。因此，"谁建、谁用、谁受益"后来成为一种公路投资的原则。

　　由于高等级封闭公路，尤其是高速公路具有较强的经济性，便于收费管理，可以分段经营，具备市场化运营的基本条件。目前，我国高速公路建设需要的大量资金都不同程度地采用了贷款和集资方式筹集资金，并且绝大多数采取了收费路的形式。

　　1988年1月，交通部、财政部、国家物价局关于发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，第十条规定："收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用。贷款还清后即停止收费。"

　　这样，公路收费的范围、使用等方面得以规范，公路收费制度同时获得各方面的承认，并且以政府文件的形式明确下来。公路收费制度不仅为贷款偿还提供了制度保障，也为以后经营权转让、股份制和民营化奠定了基穿。

　　(4)经营权转让与股份制

　　公路收费机制是公路投融资体制的重大变革，在收费制度形成以后，公路经营权转让制度是收费制度的发展必然。收费制度刚开始主要是为了偿还贷款，但是公路收费细水长流，资金积累缓慢，在公路建成的早期，交通量较低，收费额有限，收费额与贷款偿还数量并不匹配，贷款偿还的压力大，难以偿还到期本息；在公路经营到一定时期以后，现金流才会远大于贷款本息。为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题，考虑把未来的收益提前变现，用于偿还当期贷款，经营权转让就是把未来收益提前变现的方法，经营权转让可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集资金，也达到公路资产变现的效果。

　　1995年以后，我国经济增长迅速，社会各方面对公路的需求很大，进入新一轮的公路建设高潮，并且80年代后期的高息贷款也相继到期。公路建设和贷款偿还负担很重，资金缺口空前加大。为了筹集偿债资金，用寅吃卯粮的方法，把以后的收益提前支取成为必然选择，经营权转让、股权转让就是快速变现的方法。

　　1996年9月18日，我国颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》。第二十三条规定："转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目"。"管理办法"承认了公路经营权转让的合法性，同时也承认了经营权可以作为贷款质押、担保。通过经营权转让，不仅有助于贷款偿还，而且建立了公路投资退出变现、盘活公路资产的渠道；通过经营权转让，公路债券、收益权得以流动，公路收益权转让，实际上，认可了产权的转让。公路收费权成为日后银行贷款重要质押物。

　　经营权转让使得一些原来的收费还贷的公路转让出去，由收费还贷，变为通过收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。通过建立收费公路公司，不仅使公路进入了市场，而且实现了投资主体多元化，新的股权投资成为公路建设新的资金来源。

　　股份制作为一种重要的筹资方式和经营权转让制度的基础被广泛应用于公路建设。沪宁高速公路江苏段总投资47.3亿元，为了解决资金不足的问题，经过国务院批准，成立了沪宁高速公路股份有限公司，该公司分三批向国家、集体与个人发行股票，1993年发行法人股2亿元，1994年发行3亿元，同时还发行了个人股。到2003年，全国收费路桥类上市公司达到15家，有许多效益较好的高速公路已经纳入上市公司。

　　综上所述，中国公路管理体制从计划经济体制开始，首先建立符合市场经济条件下公共物品投资体制的事业性收费建设体制，成为公路建设基本体制，在大量的免费公路中一直使用；针对经济效益较好，易于封闭收费的路桥，实行使用收费制度，吸引了大量贷款介入；而经营权转让、股份制经营使得公路体现出商品的属性，把公路纳入到市场经济的供给体系中。

　　3、公路投融资政策演变的基本方向

　　我国公路政策演变归纳起来有两点基本走向。

　　第一基本方向为：为了缓解公路供需矛盾，形成以筹集公路建设资金的基本政策导向。缓解公路投资不足与巨大的需求之间的矛盾是公路体制改革需要解决的基本问题，形成了不断扩大筹资范围的基本导向。80年代以来，我国实行了由计划经济体制向市场经济体制的改革，经济发展迅速，基础设施明显不足，公路成为经济发展的瓶颈，公路需求与供给的矛盾突出，社会经济对公路的发展提出了很高的需求。但是，公路建设资金的增长比较缓慢，资金缺口很大，在征收相关交通规费达到了极限仍然难于满足需求的情况下，多方筹集资金成为解决公路建设养护资金缺口的必然出路。

　　为了筹集更多的公路建设资金，首先是利用地方财政，调动地方积极性。在计划经济体制下，公路建设主要依靠国家投资。财政分灶吃饭以后，地方财政实力增强，公路投资主体由中央政府变为地方政府，中央政府把公路投资的范围限制在国道建设。在国家公路投资减少的同时，对公路投资控制相应降低。到1985年地方投资超过了国家投资。省道公路主要促进本地经济的发展。

　　其次是银行贷款。在公路收费制度的配合下，银行贷款大幅度投资公路，根据《新中国交通五十年统计汇编》的资料，到1999年，国内贷款达到34%，加上外资贷款达到37%。由于公路银行贷款主要投向了收费公路，收费公路中银行贷款比例更高。

　　第三，公路实现投资多元化，吸引新的资本金投入。由于银行贷款比例过高，资本金太小，风险增大，吸引新的股权投资降低了风险，同时达到扩大投资规模的目的。投资主体多元化，实行股份制以及一些高速公路上市等等措施具有吸收更多的投资的作用。

　　第二基本方向为：从重视公路的社会效益到注重高等级公路社会效益与经济效益的平衡。使用交通规费建设公路是政府供给公共物品的基本模式，公路体现社会效益为主，规费收入是社会效益的一部分。免费的开放型公路与收费的封闭型公路实行不同的管理制度。免费公路实行事业性投资体制，以交通规费和财政投资作为建设资金来源，由政府交通部门(交通部、交通厅等)负责，遵循政府供给规则；具有经济性的收费公路收取通行费作为收益，以资本投入，银行贷款为主，也获得交通补贴(体现政府投资基础设施的责任)，由交通投资公司作为运营主体，遵循市场生产规则。

　　通过开发高等级公路的经济性，提高公路的投资收益能力，公路成为一个产业，在高速公路投资结构中，一般有政府补贴，体现了政府对公路的建设责任；另一部分，来源于投资主体的资本投入，相当一部分的资金来源于银行贷款，收费公路不仅仅成为国家重要的基础设施，而且成为一个重要的产业，可以通过投资高速公路获取经济回报。公路实行产业化经营、商业化运作就成为可能。

　　4、公路投融资政策发展趋势

　　我国公路政策短期趋势和长期趋势有很大的差异。中短期公路政策具有更加依靠市场的趋势。

　　从中短期趋势来看，首先是公路民营化过程会加速。主要原因在于大量的银行贷款陆续到期，公路投资部门的还款压力增加，公路投资公司资本金难以扩充，许多公路投资公司融资规模已经相当饱和，限于银行部门对资产负债比例的限制、对贷款风险的关注程度提高。公路收费额增长缓慢，大量的公路通行费收入难以偿还到期贷款。经营权转让、股份制等快速资产变现，收回投资的方式进一步受到重视。随着债务到期，盘活公路资产，资本运营，公路民营化的规模将扩大，速度也会加快。

　　第二，高等级公路的经济性将被深度开发。高等级公路主干线已经初具规模，再修建的道路经济性会逐渐降低。经济性道路与公益性道路采取不同的政策。公路经济性与社会性之间的矛盾会重新显现。将针对道路属性的差异采取不同的政策，例如乡村公路，将会实行免费使用，规范收费公路的范围，对公益性公路与经济性高等级公路实行分类管理，明晰政府与市场在公路建设中的职责，政府集中力量投资公益性强的免费道路，不同等级的道路制定不同标准。经济性强的道路，由市场供给，由于公路内部收益能力有限，在补贴能力有限的情况下，可能采取外部效益内在化的措施，进一步提高公路的投资收益能力。

　　从长期趋势来看，收费制度作为公路融资制度的一部分，只能够是阶段性政策。公路政策具有回归的可能，即公路建设投资重新由政府提供。

　　从世界各国的经验来看，实行道路收费制度可以吸收各方面的投资，在较短的时间内提高道路状况，但是由于道路属于公共基础设施，实际全面实行道路收费制度的国家很少，一般仅把收费制度作为促进道路发展的阶段性措施。随着全国骨干网逐渐完成，里程的增长和汽车保有量的迅速提高，交通规费收入会逐渐增加，在公路大规模建设基本完成以后，规费收入有可能超过公路养护费用，公路免费开放，由政府提供具有实现条件。

　　在公路收费权到期以后，政府收回道路的经营权，免费为公众开放。或者实行边际成本定价原则收取少量费用，用于道路养护支出或调节运输高峰，政府承担道路基础设施建设责任。